影子銀行最高文件出臺 被指帶有部門利益色彩

　　一紙坊間流傳的政策性文件，再度引發(fā)市場對影子銀行的激烈爭論。

　　經(jīng)《財經(jīng)》記者多方證實，近期《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強影子銀行監(jiān)管有關(guān)問題的通知》(下稱“國辦107號文”)出臺，這被視為中國有關(guān)“影子銀行”最高級別的文件。

　　與外界討論有所不同，“國辦107號文”并非是此前盛傳的銀監(jiān)會“9號文”的替代性文件，其醞釀、起草過程與一項影子銀行的研究課題有關(guān)，該課題是國務(wù)院交辦銀監(jiān)會。課題由一位銀監(jiān)會副主席牽頭，由非銀部具體執(zhí)行。2013年6月前后，課題評審結(jié)項后，提交國務(wù)院。與此同時，“國辦107號文”也在同步起草，期間曾征求央行、證監(jiān)會、商務(wù)部等相關(guān)部委意見。據(jù)悉，有關(guān)部委曾反饋了一些不同意見，最終文件完成部委會簽，并正式發(fā)布。

　　該文件首次對中國影子銀行范疇給出了官方界定，識別依據(jù)是相關(guān)業(yè)務(wù)受監(jiān)管程度和機構(gòu)類型;并明確影子銀行監(jiān)管的責(zé)任分工，按照誰審批機構(gòu)誰負(fù)責(zé)風(fēng)險處置的原則，建立中央、地方統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)管框架。

　　目前部委層面的清理整治工作已經(jīng)啟動，相關(guān)政策出臺亦在提速。據(jù)悉，銀監(jiān)會正在加速推進(jìn)銀行理財去影子銀行、去“通道”，提高其透明度;重點整治信托產(chǎn)品資金池業(yè)務(wù)。央行也正在就P2P網(wǎng)絡(luò)借貸活動起草規(guī)范性文件。

　　一位接近審計署的權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者透露，2014年中國銀監(jiān)會和審計署計劃聯(lián)合開展影子銀行的金融審計。這次摸底將類似于地方政府性債務(wù)審計，有助于進(jìn)一步摸清影子銀行全貌，評估風(fēng)險，研究應(yīng)對舉措。

　　影子銀行(Shadow Banking System)本是舶來品，國際上對其認(rèn)識尚處在探討和探索階段。外界普遍認(rèn)為，“國辦107號文”對影子銀行的界定，缺乏準(zhǔn)確，甚至偏離了FSB(金融穩(wěn)定理事會)的本意。央行調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成說：“影子銀行不單單是機構(gòu)，銀行里也有影子銀行。”

　　部分業(yè)界人士認(rèn)為，這一帶有明顯部門利益色彩的文件，難以涵概中國影子銀行全局。因此，未來還需要在實踐中，不斷豐富和厘清中國式影子銀行。

　　中國銀監(jiān)會副主席王兆星曾撰文認(rèn)為，中國應(yīng)對影子銀行的基本思路是：科學(xué)界定其邊界與范圍，統(tǒng)計和評估其規(guī)模與影響，防止過低或過高的不切實際的估計帶來的誤導(dǎo)，評估和監(jiān)控其風(fēng)險及傳染性，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)配合與信息共享，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。

　　爭議定調(diào)誤區(qū)

　　“國辦107號文”被曝出臺之初，曾被解讀為目前為止有關(guān)影子銀行最為權(quán)威的表述，代表了官方對影子銀行達(dá)成共識后的統(tǒng)一立場，奠定了影子銀行監(jiān)管的基本框架。

　　這一定調(diào)是否準(zhǔn)確，仍存在爭議。

　　影子銀行作為高頻率出現(xiàn)的名詞，發(fā)生在2008年金融危機后，因為它被視為2008年國際金融危機的誘因。直到最近一兩年，有關(guān)它的討論才變得逐漸清晰。而部分國家依然對此頗為敏感。

　　FSB在《2013年全球影子銀行監(jiān)測報告》中稱，一些國家更喜用“市場化融資”，而不是“影子銀行”，他們認(rèn)為“影子銀行”術(shù)語帶有輕蔑的語氣，F(xiàn)SB使用“影子銀行”術(shù)語得到了G20的認(rèn)同。

　　漢語中，“影子”一詞有陰暗、灰色之意，甚至被認(rèn)為是貶義詞，因此影子銀行被穿上了特殊的外衣，這種沒有意義的誤解，一度引發(fā)了中國政界和學(xué)界不必要的爭議和迷茫。

　　一位知情人士認(rèn)為，“國辦107號文”不僅沒有徹底扭轉(zhuǎn)這種認(rèn)識上的偏差，相反，有可能把外界對影子銀行的界定和風(fēng)險監(jiān)測，帶入到另一誤區(qū)。這樣的局面頗讓人感到遺憾。

　　2010年以后，銀行信貸規(guī)模擴(kuò)張減速，金融市場各類創(chuàng)新產(chǎn)品加速涌現(xiàn)，大量資金轉(zhuǎn)而通過信托、銀行理財?shù)韧ǖ雷兿嗔魅雽嶓w經(jīng)濟(jì)。一個典型的特征是，地方融資平臺、房地產(chǎn)等領(lǐng)域的長期投資，越來越依賴于短期融資，期限錯配風(fēng)險增加。這一定程度上加速了金融體系風(fēng)險的集聚。

　　為及時監(jiān)測和化解風(fēng)險，研究應(yīng)對舉措，2012年前后，國務(wù)院交辦銀監(jiān)會一項重要課題，即影子銀行專項研究，項目由銀監(jiān)會非銀部具體執(zhí)行。在此期間，銀監(jiān)會頻頻對外澄清，銀行理財、信托等銀行表外業(yè)務(wù)并非游離于監(jiān)管之外，不屬于影子銀行體系。

　　銀監(jiān)會2012年報稱，銀監(jiān)會所管轄的六類非銀行金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)、商業(yè)銀行理財?shù)缺硗鈽I(yè)務(wù)不屬于影子銀行。期間，銀監(jiān)會副主席閻慶明也曾撰文認(rèn)為，從監(jiān)管上分析，銀行理財有嚴(yán)格獨立的監(jiān)管框架、無高杠桿操作、無期限錯配引發(fā)的流動性風(fēng)險、信息披露充分，故不是影子銀行。不過他也坦承，在具體操作上，存在規(guī)避監(jiān)管、實現(xiàn)監(jiān)管套利的理財業(yè)務(wù)，表現(xiàn)為影子銀行。

　　前述課題評審結(jié)項后，于2013年6月前后提交國務(wù)院。期間，在銀監(jiān)會主導(dǎo)下，“國辦107號文”應(yīng)運而生，并進(jìn)入征求部委意見和會簽階段。據(jù)一位接近銀監(jiān)會人士透露，商務(wù)部、央行等部委曾分別表達(dá)了不同意見。尤其是商務(wù)部，認(rèn)為將典當(dāng)行納入影子銀行明顯不合理。

　　據(jù)了解，央行對這樣的劃分也有保留意見。1月15日，中國人民銀行[微博]調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成在國新辦新聞發(fā)布會上公開對影子銀行的定義，認(rèn)為影子銀行是在傳統(tǒng)的金融體系以外從事信貸、資金融通等機構(gòu)和業(yè)務(wù)。“影子銀行”不單單是機構(gòu)，銀行里面也有“影子銀行”，用“如形隨影”形容，就是(影子銀行)和銀行也有一定關(guān)系。

　　銀監(jiān)會和人民銀行對影子銀行方面的表態(tài)不同，由來已久。一位知情人士透露，近一年來，銀監(jiān)會對影子銀行有點監(jiān)管容忍味道，正是這種容忍，導(dǎo)致信托、銀行理財、同業(yè)業(yè)務(wù)等影子銀行快速增長，這一定程度上增加了央行在維護(hù)金融穩(wěn)定和貨幣政策方面的難度。

　　按照FSB給出的影子銀行定義，影子銀行是由(部分或完全)在正規(guī)銀行體系之外的實體及業(yè)務(wù)活動所構(gòu)成的信用中介。相較而言，“國辦107號文”和FSB的界定存在明顯的差異，前者重在從機構(gòu)識別的層面出發(fā)，考察“是否持有金融牌照”和“有無監(jiān)管或監(jiān)管的充足情況”。而后者則從功能識別的角度，以金融業(yè)務(wù)活動是否具備杠桿率、期限轉(zhuǎn)換和流動性轉(zhuǎn)換特征，作為衡量指標(biāo)。

　　FSB最新全球影子銀行監(jiān)測報告顯示，截至2012年底，中國影子銀行規(guī)模占全球的比重為3%，總量為2.13萬億美元(約合人民幣13萬億元)，同比增速42%，增速為全球之首，高出第二位的阿根廷近20個百分點。

　　整治規(guī)范提速

　　1月15日，盛松成表示，人民銀行將加強影子銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)測、分析。推進(jìn)涉及影子銀行基礎(chǔ)性工作，將是央行未來的重要工作之一。

　　“國辦107號文”提出，央行應(yīng)該抓緊制定影子銀行基礎(chǔ)性統(tǒng)計框架和規(guī)范，制定統(tǒng)一的統(tǒng)計科目和報表體系，將有關(guān)行業(yè)的業(yè)務(wù)總量、機構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險狀況納入統(tǒng)計分析范圍。2010年，人民銀行引入社會融資規(guī)模的監(jiān)測指標(biāo)，將傳統(tǒng)銀行信貸以外的銀行表外融資業(yè)務(wù)納入監(jiān)測范圍。未來有望建立專門針對影子銀行的專項統(tǒng)計體系。

　　為配合國務(wù)院工作安排，審計署已將影子銀行審計列為2014年一項重要的金融審計，如無其他情況，該項審計將于今年下半年如期啟動。

　　前述接近審計署人士透露，審計將按照“國辦107號文”劃定的口徑，從范疇劃定、風(fēng)險評估、監(jiān)管對策等方面入手，摸清影子銀行全貌。

　　“國辦107號文”認(rèn)為，中國影子銀行包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監(jiān)管的信用中介，包括新型網(wǎng)絡(luò)金融公司、第三方理財機構(gòu)等。二是不持有金融牌照、存在監(jiān)管不足的信用中介機構(gòu)，包括融資擔(dān)保公司、小額貸款公司等。三是持有金融牌照，但存在監(jiān)管不足或者規(guī)避監(jiān)管的業(yè)務(wù)，包括貨幣市場基金、資產(chǎn)證券化、部分理財業(yè)務(wù)。

　　一位接近銀監(jiān)會人士表示，依據(jù)這一界定標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)銀行理財、信托和銀行同業(yè)業(yè)務(wù)基本都不屬于影子銀行。然而，在外界看來，這三塊業(yè)務(wù)恰恰是構(gòu)成中國式影子銀行的核心。

　　新年伊始，中國銀監(jiān)會已將銀行理財和銀行同業(yè)業(yè)務(wù)治理列為2014年最為緊迫兩項改革任務(wù)。據(jù)路透社報道，今年銀監(jiān)會將重點引導(dǎo)理財業(yè)務(wù)實行事業(yè)部制，推動同業(yè)業(yè)務(wù)進(jìn)行專營部門制改革，其他部門和分支機構(gòu)不再經(jīng)營。并要求各地方各機構(gòu)一季度推出改革方案。

　　過去一年，銀監(jiān)會對銀行理財和信托的監(jiān)管已有所加碼，為的是洗脫其影子銀行身份。以銀行理財為例，銀監(jiān)會牽頭中央結(jié)算公司推出“全國銀行業(yè)理財產(chǎn)品信息登記系統(tǒng)”，實現(xiàn)理財產(chǎn)品實時、動態(tài)監(jiān)測，提高信息透明度。同時，開展銀行理財直接融資工具試點，減少理財資金對信托通道的依賴。

　　這些提升透明度和去通道化的舉措有望在今年持續(xù)。2014年銀監(jiān)會將重點拓寬銀行理財資金的投資范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大理財直融試點，繼續(xù)清理銀行理財資金池業(yè)務(wù)，提高理財資金與運用的一一對應(yīng)程度。

　　就信托業(yè)而言，銀監(jiān)會將推動信托業(yè)回歸主業(yè)，清理和規(guī)范信托公司開展的非標(biāo)準(zhǔn)化理財資金池等具備影子銀行特征的業(yè)務(wù)。據(jù)了解，銀監(jiān)會正在探索信托產(chǎn)品登記機制，嘗試建立“信托穩(wěn)定基金”的行業(yè)救助機制。

　　銀行同業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，去年8月以來，審計署開展地方政府性債務(wù)審計，同業(yè)業(yè)務(wù)受到一定沖擊，增速有所放緩，銀監(jiān)會原計劃出臺“9號文”，已暫時擱置。

　　前述接近銀監(jiān)會人士坦言，銀監(jiān)會針對銀行理財、同業(yè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管政策，均顯得滯后，這背后反映了銀監(jiān)會監(jiān)管寬容，過于袒護(hù)商業(yè)銀行利益。他認(rèn)為，當(dāng)前的“9號文”處境尷尬，出臺與否，已經(jīng)意義不大。

　　被納入影子銀行體系的融資擔(dān)保公司和P2P(Peer to Peer，簡稱P2P)新型網(wǎng)絡(luò)借貸公司，相關(guān)整治和規(guī)范工作已經(jīng)啟動。近期，銀監(jiān)會等八部委啟動融資擔(dān)保清理行動，對以“擔(dān)保”名義宣傳但不經(jīng)營擔(dān)保主業(yè)、從事非法吸收存款等業(yè)務(wù)的行為，予以查處和取締。

　　央行等相關(guān)部門也正在醞釀起草P2P的監(jiān)管細(xì)則，有望今年上半年發(fā)布。

　　監(jiān)管協(xié)調(diào)難題

　　對于中國金融監(jiān)管當(dāng)局來說，將影子銀行納入監(jiān)測監(jiān)管體系遇到的首要難題，便是如何科學(xué)合理地界定其邊界和范圍，統(tǒng)計和評估其規(guī)模與影響。

　　在前述接近銀監(jiān)會人士看來，“國辦107號文”顯然沒能解決這一難題。而其本身的局限性，也將制約中國對影子銀行監(jiān)測、監(jiān)管進(jìn)程，這有可能為潛在的金融風(fēng)險埋下伏筆。

　　央行一直希望從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度出發(fā)，防范和控制銀行表外業(yè)務(wù)風(fēng)險。一位央行中層官員曾坦承，影子銀行快速膨脹，給央行帶來了潛在挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在兩個方面：影子銀行的一個顯著特征表現(xiàn)為信用擴(kuò)張，信用擴(kuò)張另一面是實體經(jīng)濟(jì)負(fù)債率攀高，企業(yè)總體負(fù)債率大幅提升，這或許代表了一種系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，以開放式的理財產(chǎn)品為例，對貨幣調(diào)控的有效性產(chǎn)生影響。

　　他進(jìn)一步表示：不同的影子銀行定義，政策指向會有差異，政策內(nèi)涵也會不同。然而，銀監(jiān)會卻將銀行理財、信托、銀行同業(yè)等業(yè)務(wù)排斥在影子銀行體系之外，一定程度上容忍銀行表外業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張，無疑讓央行被動。

　　當(dāng)前這種分歧在加深，監(jiān)管協(xié)調(diào)難度在增大。一位央行內(nèi)部參與監(jiān)管部門政策協(xié)調(diào)的官員感嘆道，金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)比想象的要困難很多。

　　毋庸置疑，影子銀行的確發(fā)揮了積極作用，有存在的必要性。中金公司一位研究人士看來，對待影子銀行體系需要平衡監(jiān)管和金融創(chuàng)新的關(guān)系。

　　以2012年以來興起的一輪資產(chǎn)管理新政為例，各類金融機構(gòu)理財產(chǎn)品迅速涌現(xiàn)，這一方面為實體經(jīng)濟(jì)融資提供有效的通道，但卻存在借短融長、期限錯配、規(guī)避監(jiān)管和監(jiān)管套利行為，其中大量資金池業(yè)務(wù)存在信息透明度差等問題，是具有典型影子銀行特征的業(yè)務(wù)，蘊含潛在金融風(fēng)險。

　　如何拿捏創(chuàng)新與監(jiān)管的分寸，是擺在相關(guān)當(dāng)局面前的現(xiàn)實難題。既不能對影子銀行體系的風(fēng)險放任自流，又不能簡單地一刀切，禁止影子銀行體系的發(fā)展和有益的金融創(chuàng)新。

　　更進(jìn)一步說，影子銀行發(fā)展還需要處理好金融安全與市場效率的關(guān)系。部分影子銀行業(yè)務(wù)出于監(jiān)管套利的考慮，帶來額外的系統(tǒng)性風(fēng)險積累。但也有部分影子銀行業(yè)務(wù)有助于提高金融市場效率、金融機構(gòu)風(fēng)險管理能力，提升資金的配置效率，應(yīng)予以肯定和保護(hù)。王兆星曾撰文認(rèn)為，問題在于，這兩種影子銀行業(yè)務(wù)交織在一起，很難完全區(qū)分開來。這也進(jìn)一步增加了監(jiān)管難度。

　　從國際最新動向看，在FSB和美國、歐元區(qū)主要經(jīng)濟(jì)體，對影子銀行體系和風(fēng)險的認(rèn)識，還處在探索階段，F(xiàn)SB雖然提出了對影子銀行體系的三個識別步驟和五類經(jīng)濟(jì)功能劃分方法，但這僅僅是常識性方案，本身尚不清晰、具體，有賴于各國在實踐中不斷豐富和補充。

　　2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。可見經(jīng)濟(jì)運行不確定因素的潛在風(fēng)險正在增加，地方融資平臺、房地產(chǎn)和產(chǎn)能過剩行業(yè)，對影子銀行的融資依賴程度在不斷增加。對影子銀行的政策取向還需要在“保增長”和“防風(fēng)險”之間尋找平衡。

　　中金公司最新研究報告認(rèn)為，對影子銀行的規(guī)范和監(jiān)管在短期會造成社會融資的緊縮，抬升非金融部門整體融資成本，對投資需求形成拖累，從而使經(jīng)濟(jì)增長面臨下行風(fēng)險。

　　【作者：《財經(jīng)》記者王培成】